譚顯春 曾桉 顧佰和:探索差異化氣候投融資模式 為碳達峰碳中和提供地方實踐 ——《關于開展氣候投融資試點工作的通知》解讀

作者:譚顯春 曾桉 顧佰和 2022-01-06 14:40 來源:金融時報
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    2021年12月23日,生態環境部、國家發改委等九部委聯合發布《關于開展氣候投融資試點工作的通知》(環辦氣候〔2021〕27號,以下簡稱《通知》)及其附件《氣候投融資試點工作方案》(以下簡稱《方案》)。此前,生態環境部、國家發改委等五部委聯合發布了氣候投融資領域的首份政策文件《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》(環氣候〔2020〕57號,以下簡稱《指導意見》),明確提出要“開展氣候投融資地方試點。按照國務院關于區域金融改革工作的部署,積極支持綠色金融區域試點工作。選擇實施意愿強、基礎條件較優、具有帶動作用和典型性的地方,開展以投資政策指導、強化金融支持為重點的氣候投融資試點?!薄锻ㄖ泛汀斗桨浮穼Α吨笇б庖姟分械臍夂蛲度谫Y試點進行了統一部署,標志著氣候投融資地方試點工作正式啟動。

  一、氣候投融資是促進綠色低碳和高質量發展、保障碳達峰碳中和資金需求的重要抓手

 ?。ㄒ唬┌l達國家紛紛制定大規模綠色刺激計劃促進經濟復蘇和綠色轉型

  從全球來看,已有136個國家提出碳中和承諾,且發達國家紛紛制定大規模的綠色刺激計劃以促進氣候轉型和綠色復蘇。比如,作為《歐洲綠色新政》的投資支柱,“歐洲可持續投資計劃(Sustainable Europe Investment Plan)”提出未來10年調動至少1萬億歐元(約合7.9萬億元人民幣)的私人和公共資金,支持工業、電力、建筑、供熱、廢棄物等的轉型以及技術創新等。美國拜登政府高度重視能源與氣候問題,連續推出了基礎設施投資和就業法案、重建更好未來法案等近幾十年來最大規模刺激計劃,兩項法案分別部署了2000多億美元和5550億美元的氣候變化投資。日本在其《2050碳中和綠色增長戰略》提出,通過調整預算、稅收優惠、建立金融體系、進行監管改革、制定標準以及參與國際合作等措施,推動企業進行大膽投資和創新研發。

 ?。ǘ夂蛲度谫Y是保障我國碳達峰碳中和資金需求的最有效途徑

  從國內來看,《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》第三十至三十三條分別從“完善投資政策”“積極發展綠色金融”“完善財稅價格政策”“推進市場化機制建設”等四個方面提出了完善投融資相關政策機制的要求,《國務院關于印發2030年前碳達峰行動方案的通知》也提出了實現碳達峰的經濟政策和市場化機制。據測算,實現我國碳中和目標大體需要136萬億元人民幣的投入,相當于平均每年約3.4萬億元,但我國實際每年氣候資金投入尚不足萬億,僅碳達峰就面臨每年0.7~2.5萬億元的資金缺口,資金需求和供給矛盾普遍突出,亟待建立與碳達峰碳中和目標匹配的投融資體系。氣候投融資是指為實現國家自主貢獻目標和低碳發展目標,引導和促進更多資金投向應對氣候變化領域的投資和融資活動,是綠色金融的重要組成部分。氣候投融資既能引導資金投向綠色低碳產業和項目,推動經濟社會低碳轉型,又能防范和化解氣候風險,是保障實現碳達峰碳中和目標資金需求的最有效途徑。

 ?。ㄈ┪覈e極推動氣候投融資工作并建立了初步的政策框架

  近年來我國在綠色金融框架下大力推動氣候投融資發展,從頂層設計、分類標準、統計制度、信息披露、評估認證、激勵政策等方面逐步完善各項基礎性制度安排。氣候投融資市場規模不斷擴大,產品服務創新不斷涌現。根據人民銀行發布的最新數據,截至2021年三季度末,本外幣綠色貸款余額14.78萬億元,比上季度末增長6.2%。其中,投向具有直接和間接碳減排效益項目的貸款分別為6.98和2.91萬億元(合計9.89萬億元),合計占綠色貸款的66.9%1。今年前8個月,中國綠色債券發行規模超過3500億元,同比增長152%,已超過去年全年發行額。其中,碳中和債券累計發行1800多億元2。全國碳排放權交易體系正式上線運行,地方氣候投融資實踐持續推進,為實現碳減排和低碳轉型發揮了積極作用。目前,我國氣候投融資體系基本形成了“以實現國家自主貢獻目標和低碳發展目標為導向、以政策標準體系為支撐、以模式創新和地方實踐為路徑”的工作格局。

  地方是落實我國碳達峰碳中和目標的重要基礎和關鍵環節。但是,當前地方應對氣候變化和低碳發展的意識相對薄弱,氣候投融資體制機制尚不健全,相關政策暫未形成系統響應,專業隊伍和人才儲備不足,缺乏有效的監督、制約、考核和激勵機制。在此背景下,《方案》的發布實施,將指導地方探索差異化的投融資模式、組織形式、服務方式和管理制度,為促進地方綠色低碳和高質量發展提供有力支撐,形成可復制可推廣的成功經驗,為我國碳達峰碳中和目標的實現奠定堅實基礎。

  二、以促進各類要素資源充分聚集為目標,深入推進氣候投融資試點工作部署

  《方案》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,堅持中央統籌、地方為主,分類施策、重點突破,定期評估、總結推廣的基本原則,在界定氣候投融資定義和支持范圍的基礎上,明確提出了試點目標,緊密結合氣候投融資的工作需求部署了8項重點任務及部門分工,并指明了組織實施的主要環節及相關要求,具有很強的可操作性。

圖1 氣候投融資試點工作目標及重點任務

 ?。ㄒ唬┚o扣《指導意見》對試點工作進行全面部署

  《方案》提出的試點目標為,通過3-5年的努力,試點地方基本形成有利于氣候投融資發展的政策環境,培育一批氣候友好型市場主體,探索一批氣候投融資發展模式,打造若干個氣候投融資國際合作平臺,使資金、人才、技術等各類要素資源向氣候投融資領域充分聚集。為此,《方案》緊扣《指導意見》提出的五大方面重點舉措,有針對性地部署了八項重點任務。一是在政策體系方面,除建設國家氣候投融資項目庫以及強化政策協同外,還特別強調堅決遏制“兩高”項目盲目發展,這也是當前節能和碳達峰、碳中和工作的當務之急和重中之重;二是在標準體系方面,提出強化碳核算與信息披露,為碳達峰碳中和工作提供數據基礎;三是在資金引入方面,要求有序發展碳金融。在依法合規、風險可控前提下,推動碳金融體系創新發展,進一步激發碳市場交易活力;四是在地方實踐方面,提出編制試點方案,強化模式和工具創新。試點地區可以充分發揮自主創新能力,探索有地方特色的氣候友好型金融產品和工具;五是在國際合作方面,加強人才隊伍建設和國際交流合作。

 ?。ǘ┯行虬l展碳金融,充分發揮碳排放權交易機制的激勵和約束作用

  碳市場是全球廣泛采用的碳定價工具,《方案》從兩個方面提出有序發展碳金融的要求。從碳金融產品方面,提出指導試點地方積極參與全國碳市場建設,研究和推動碳金融產品的開發與對接,進一步激發碳市場交易活力。從碳金融服務方面,鼓勵試點地方金融機構在依法合規、風險可控前提下,穩妥有序探索開展包括碳基金、碳資產質押貸款、碳保險等碳金融服務,切實防范金融風險,推動碳金融體系創新發展。北京等7個省、市從2013年起開展了碳排放權交易試點,覆蓋了電力、鋼鐵、水泥等多個行業近3000家重點排放單位。截至2020年12月31日,7個試點碳市場配額現貨累計成交量約為4.45億噸二氧化碳,累計成交金額約104.31億元人民幣。試點地區還圍繞碳排放配額開展了碳租借、碳回購、碳質押、碳遠期等碳金融創新。2021年7月16日,全國碳排放權交易體系正式上線交易。首批納入超2000家電力企業,覆蓋的碳排放量超過40億噸,標志著全球最大規模的碳市場誕生。截至今年9月底,全國碳市場碳排放配額累計成交量17,648,995噸,累計成交額800,728,684.98元,平均碳價約45.37元/噸3。在市場逐漸成熟的情況下,“十四五”期間還將逐步納入鋼鐵、石化、化工、建材、有色、航空等高碳排放行業。此外,作為碳市場抵消機制的國家核證自愿減排量(CCER)交易也有望重新啟動,預計抵消比例不超過應清繳碳排放配額的5%,將促進可再生能源、碳匯等減排項目開發,提高碳市場的流動性。

 ?。ㄈ娀寂欧藕怂闩c信息披露,夯實氣候投融資數據基礎

  《方案》從碳排放核算及監管、氣候信息披露、環境信息共享等三個方面提出碳排放數據要求。一是指導試點地方強化企業碳排放核算的監督與管理,探索開展企業碳會計制度,定期開展企業碳審計,嚴防企業碳數據造假。目前,我國已發布《省級溫室氣體清單編制指南》、三批24個行業企業溫室氣體排放核算方法與報告指南、部分產品碳足跡核算評價標準等不同層面的碳排放核算方法,財政部也印發了《碳排放權交易有關會計處理暫行規定》,為試點地區開展碳排放核算提供了參考。二是指導試點地方建立企業公開承諾、信息依法公示、社會廣泛監督的氣候信息披露制度。2020年,銀保監會在綠色信貸統計制度基礎上發布了包括氣候融資在內的綠色融資統計制度。今年以來,人民銀行、證監會、生態環境部等監管部門密集發布了針對金融機構、上市公司、重點企業的環境信息披露政策文件,專門提出了碳排放和氣候投融資等氣候信息的披露要求,試點地區應按照相關要求做好氣候信息披露工作。三是鼓勵試點地方建立環境信息共享平臺,為金融機構依據相關國家標準開展金融機構碳核算和氣候信息披露提供便利。生態環境部和部分地區正在積極推進環境信息共享,運用數字技術能夠創新氣候相關信息披露工具和渠道,降低市場主體信息披露成本,提高信息獲取便利度,促進信息集成和共享。

 ?。ㄋ模娀J胶凸ぞ邉撔?,建設國家氣候投融資項目庫

  《方案》鼓勵試點地方創新氣候友好型綠色金融產品和服務、氣候友好型企業融資和再融資、小微企業和公眾參與應對氣候變化、健全風險管理體系、開展企業氣候友好型評價。一些地方已經創新推出碳中和貸、碳排放權質押貸款等產品,形成了地方氣候投融資的有效探索。近期,碳減排金融支持工具、2000億元支持煤炭清潔高效利用專項貸款先后落地。

  這些引導金融“活水”流向綠色低碳產業的政策工具接連出臺,表明綠色低碳已成為金融業的重要發力點。人民銀行碳減排支持工具這一結構性貨幣政策工具,以穩步有序、精準直達方式,支持清潔能源、節能環保、碳減排技術等重點領域的發展,并撬動更多社會資金促進碳減排。去年以來,生態環境部重點推進國家自主貢獻項目庫建設,挖掘高質量的低碳項目,目前建設方案已經初步完成。湖州、廣州等地分別建立了綠色金融項目庫,深圳市也在先行先試推進氣候投融資項目庫建設。下一步,試點地方應做好氣候投融資項目的儲備工作,并做好入庫項目的培育、宣介和產融對接。

 ?。ㄎ澹┥罨瘹夂蛲度谫Y國際合作,提升氣候投融資的質量和能力

  氣候投融資是全球合作應對氣候變化的關鍵議題,《方案》鼓勵試點地方通過建立產業促進中心、引進境外資金、舉辦國際會議等形式加強國際交流合作。近期,中歐共同發布了《可持續金融共同分類目錄》,涵蓋了中歐綠色與可持續金融目錄所共同認可的,對減緩氣候變化有顯著貢獻的經濟活動清單。該目錄的發布推進了國際氣候投融資標準的互認,為實施氣候投融資國際合作項目提供了分類指南。中美發表了《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》,將深化減少二氧化碳排放、消除全球非法毀林、甲烷減排以及標準、政策與技術等多領域合作。除政府層面的合作外,通過促進雙方項目層面的投融資合作與社會層面交流,自下而上形成合作的良性循環。此外,還可開展多種形式的專家對話、交流研討等活動,一方面加強經驗互鑒、尋求更多合作空間,另一方面講好中國故事、貢獻中國智慧,助力提升氣候投融資的質量和能力。

  三、發揮政府部門及支撐隊伍合力,科學組織實施氣候投融資試點工作

圖2 氣候投融資試點工作組織實施

  申報條件方面,《方案》提出在國家級新區和地級市開展試點,鼓勵國家級新區與省會城市融合發展。為避免重復申報,本行政區域申報為氣候投融資試點的,其下轄地區不再申報。試點地方近三年必須完成應對氣候變化類約束性指標的年度和進度目標任務,未發生重大環境污染或生態破壞事件。優先考慮國家級新區和在應對氣候變化減緩、適應領域已開展國家級試點并取得一定成績與經驗的地區,包括但不限于低碳城市試點、碳排放權交易試點等9類試點,鼓勵與現行試點示范相結合,鼓勵申報地區對試點工作做出相關政策支持或配套的承諾。

  審批和實施方面,由各地區自主申報,省級生態環境主管部門會同人民銀行分支機構等進行初步審查,經省級人民政府同意后上報生態環境部,生態環境部等九部委組織專家評審后確定試點名單。試點實施期間,九部委將加強對試點地方工作的指導和支持,確保完成目標任務。定期組織專家對試點地方開展監督檢查和評估,試點建設期滿后開展驗收考核,驗收考核不合格的,取消其試點資格。

  注:

   1.人民網.我國綠色貸款余額達14.78萬億元[EB/OL]

   2.中國證券報.央行:我國已初步形成支持綠色金融發展政策體系[EB/OL].  

   3.上海環境能源交易所. 全國碳排放權交易/交易數據/每周概況[EB/OL].  

   譚顯春  系中國科學院科技戰略咨詢研究院可持續發展所副所長、碳中和戰略研究中心副主任,研究員

  曾桉    系中國科學院科技戰略咨詢研究院助理研究員

  顧佰和  系中國科學院科技戰略咨詢研究院碳中和戰略研究中心主任助理,副研究員 
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