溫珂:新修訂的科技進步法,這些變化很重要!

作者:溫珂 2022-01-16 14:33 來源:光明日報
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    全球首個以大數據服務聯合國2030年可持續發展議程的國際科研機構——可持續發展大數據國際研究中心,依托中國科學院建設,主要面向可持續發展目標(SDGs)實現的重大需求,為聯合國和中國落實2030年可持續發展議程提供科技支撐。新華社發
 

??新修訂的科技進步法是在2007年版科技進步法八章七十五條的基礎上,對法律框架做出部分調整,新增“基礎研究”(第二章)、“區域科技創新”(第七章)、“國際科學技術合作”(第八章)和“監督管理”(第十章),共計十二章一百一十七條,內容做了大量豐富和拓展。

??其中,“科學技術研究開發機構(以下簡稱科研機構)”作為國家創新系統的重要構成主體,在新法中仍單獨作為一章,但相比2007年版科技進步法,本次修法顯著強化和進一步突出了科研機構作為國家戰略科技力量核心載體的戰略地位,有五處重要內容變化,值得關注。

變化1 國家實驗室體系如何歸屬?

??本次修訂明確界定了國家實驗室體系的內涵,將其納入科研機構的總體范疇。第四十八條第2款規定“國家在事關國家安全和經濟社會發展全局的重大科技創新領域建設國家實驗室,建立健全以國家實驗室為引領、全國重點實驗室為支撐的實驗室體系,完善穩定支持機制?!?/p>

??這是首次在法律文件中確立了國家實驗室體系是以國家實驗室為引領、全國重點實驗室為支撐。特別對國家實驗室的使命定位做出規定,要面向國家安全和經濟社會發展開展重大科技創新。

??2015年習近平總書記在黨的十八屆五中全會上就《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》起草情況向全會作出說明時提出,提高創新能力,必須夯實自主創新的物質技術基礎,加快建設以國家實驗室為引領的創新基礎平臺。這標志著國家層面對國家實驗室建設的基調基本確定下來。

??2020年9月,在科學家座談會上,習近平總書記再次提出要求,要組建一批國家實驗室,對現有國家重點實驗室進行重組,形成我國實驗室體系。十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中,再次強調“推進國家實驗室建設,重組國家重點實驗室體系”。經過長期思考和試點探索,中央對國家實驗室體系作為戰略科技力量核心載體的戰略地位以及穩定支持機制的認識更加成熟,列入法律條款,為“十四五”期間加快推進國家實驗室體系建設奠定基礎。

變化2 科研機構有什么樣的權利?

??新修訂的科技進步法拓展了科研機構應享有的權利,增加了績效考核及薪酬分配、職稱評審、科技成果轉化及收益分配、崗位設置等權利內容。

??近年來,黨中央、國務院持續關注科研機構自主權改革問題,相關政策文件落地實施為此次修法奠定了基礎。

??2016年修訂的促進科技成果轉化法已將科技成果轉化的使用權、處置權和收益權下放給科研院所和高校。2019年,中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過的《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》第11條至14條規定,給予高校和科研院所更多自主權,包括“自主聘用工作人員”“自主設置崗位”“切實下放職稱評審權限”和“完善人員編制管理方式”等事項。2020年,中共中央、國務院發布的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》明確提出,“推進高校、科研院所薪酬制度改革,擴大工資分配自主權”。

??新修訂科技進步法中對上述相關權利內容的明確規定,也實現了與現行法律和政策文件之間的銜接。此外,在科研機構與其他主體合作權利中,還增加了除聯合研發外的技術咨詢、技術服務等活動內容。

變化3 科研機構如何進行內部管理?

??新修訂的科技進步法規定科研機構應當依法制定章程,將其作為推進章程管理的前置要求。

??章程是科研機構實行內部管理的行為規則,對于科研機構實現依法、規范管理科技工作具有重要意義。

??2007年版科技進步法第四十四條規定,科研機構應當按照章程的規定開展科學技術研究開發活動。這一規定中,忽略了對于科研機構首先應當制定章程的前置要求,結果造成該條文在執行中的差異:對于制定了章程的科研機構,按照章程管理;而對未制定章程的科研機構,開展科學技術研究開發活動的依據不明確。

??2012年《中共中央 國務院關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》明確提出“建立健全現代科研院所制度,制定科研院所章程”等要求。2015年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化科技體制改革實施方案》中要求“完善科研院所法人治理結構,推動科研機構制定章程,探索理事會制度,推進科研事業單位取消行政級別?!?018年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》明確規定要實行章程管理,推動中央級科研事業單位制定實施章程,確立章程在單位管理運行中的基礎性制度地位,實現“一院(所)一章程”和依章程管理。

??科研機構作為一類正式的科研活動組織,區別于大學、企業和其他組織的本質屬性,是其擁有開展科學技術研究開發活動的使命和功能。今天,伴隨著科研機構職能定位的多元化變革趨勢,其業務范圍的多元化趨勢日益顯著,科學技術研究開發活動不僅包括新知識生產,而且包括了人才培養、科學技術普及以及技術轉移等活動。

??所以,本次修法中特別強調科研機構章程要明確其職能定位和業務范圍。

變化4 如何評估科研機構?

??新修訂的科技進步法新增關于科研機構評估的規定,國家完善利用財政性資金設立的科研機構的評估制度,評估結果作為機構設立、支持、調整、終止的依據。

??根據《中共中央 國務院關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》和《深化科技體制改革實施方案》,研究制定科研機構創新績效評價辦法,建立健全科研機構的分類評價制度,是建立現代科研院所制度的重要內容。

??2017年,科技部、財政部、人力資源社會保障部聯合發布了《中央級科研事業單位績效評價暫行辦法》,明確要求國務院各部門、直屬機構、直屬事業單位等所屬自然科學和技術領域科研事業單位,建立科學合理的績效評價制度。

??從各國實踐來看,大多是在對政府部門或機構的績效評估法案中包括適用于公立科研機構的內容。例如,美國建立對國家實驗室的績效評估制度,是基于《政府績效與成果法》的授權和要求。日本2015年修訂的《獨立行政法人通則法》,強調了對公立科研機構等三類獨立行政法人的績效評估,并由總務大臣主導修訂《獨立行政法人評估方針》,專門對公立科研機構各類評估的目的、主旨、基本方針、評估單位的設定、評估方法和評估結果的運用等做出詳盡的規定。

??因此,本次修法專門增加規定,完善對于利用財政性資金設立的科研機構的評估制度,為促進科研機構動態健康發展提供了法治保障。

變化5 新型研發機構啥“身份”?

??新修訂的科技進步法肯定了新型研發機構的實踐探索,明確國家支持發展新型研究開發機構等新型創新主體,完善投入主體多元化、管理制度現代化、運行機制市場化、用人機制靈活化的發展模式,引導新型創新主體聚焦科學研究、技術創新和研發服務。

??2019年9月,科技部印發《關于促進新型研發機構發展的指導意見》,對新型研發機構的內涵、功能定位和運行管理做出指導規范。目前,各地政府主要通過“一事一議”的協議方式,支持新型研發機構在人員管理、經費管理、科研自主權等方面突破現有制度束縛,開展體制機制創新探索。但是,協議結束后新型研發機構能否按新的體制機制繼續運行,是其發展面臨的最大不確定性。

??此次修法,在第五章最后專門新增一條,肯定了新型研發機構在投入、管理、運行和用人等方面的創新實踐,賦予其新型創新主體的法律地位,解決了制約新型研發機構后續發展的“身份”問題。

??除了上述五個重要變化,關于科研機構的規定還有一些其他微調。例如,第四十九條中將“公民、法人或其他組織”改為“自然人、法人和非法人組織”,與新修訂的民法典中對民事主體的界定相統一。第54條第2款增加國家鼓勵社會力量設立的科研機構,在合理范圍內實行科學技術資源開放共享。類似的微調還有多處,讓我國科研機構更加有法可依。

??科研機構的任務導向和戰略性,決定了其在我國國家戰略科技力量布局中的核心地位。此次修法,從主體構成、自主權利、規范管理以及評估制度等方面,完善對科研機構的規定,進一步奠定了現代科研院所制度的法律基礎。

??(作者:溫 珂,系中科院科技戰略咨詢研究院研究員、中國科學院大學公共政策與管理學院崗位教授)

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